Rådet for Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO-Rådet) vedtog i 2004 nogle principper for lufthavnsafgifter, der bl.a. omfatter principperne om, at afgifterne bør være omkostningsrelaterede og ikke-diskriminerende, og at der bør være en uafhængig mekanisme til den økonomiske regulering af lufthavne.

Trafikstyrelsen er ikke forpligtet til at implementere ICAO’s anbefalinger, men følger dem i vidt omfang.

ICAO har udarbejdet en række manualer der har til formål at sikre, at de nationale lufthavne står åbne for luftfartøjer fra andre lande på samme vilkår, som gælder for nationale luftfartøjer. Disse principper er fastsat i ICAO Doc 9082/8, Policies on Charges for Airports and Air Navigation Services.

Der er ligeledes etableret et international samarbejde med ICAO-landene om fastlæggelse af de principper, der gælder, når medlemslandene skal fastsætte regler for betaling for lufthavns- og lufttrafiktjenesteydelser. ICAO anbefaler anvendelsen af en lang række principper for organisering, drift og finansiering af lufthavne, herunder et detaljeret grundlag for, hvordan de enkelte lufthavnstakster hver især skal opkræves. Disse anbefalinger kan i et vist omfang sammenfattes i 3 overordnede principper; omkostningsrelevante, gennemskuelige og ikkediskriminerende. Disse principper er fastsat I ICAO Doc 9562/2, Airport Economics Manual.

Hvis en lufthavn overholder ICAO’s principper for bl.a. prisfastsættelse af lufthavnsydelser, må det som udgangspunkt antages, at den pågældende lufthavn tillige overholder konkurrencelovens og EU-traktatens forbudsbestemmelser. Det skyldes, at ICAO’s principper i et vist omfang hviler på samme grundlag som konkurrencereglerne.

Det skal imidlertid understreges, at vurderingen af en lufthavns adfærd efter konkurrencereglerne altid skal foretages i forhold til de konkrete forhold og ikke er baseret på eller forholder sig til ICAO’s principper.

Denne vurdering efter konkurrencereglerne vil skulle foretages med henblik på at vurdere, om den pågældende takst er fastsat med det formål eller den følge direkte eller indirekte at begrænse konkurrencen.

Det følger heraf, at vurderingen af, om eksempelvis en landingsafgift er urimeligt høj, skal foretages på en anden baggrund efter konkurrencereglerne end en vurdering efter ICAO’s principper. Det kan derfor ikke udelukkes, at en vurdering efter konkurrencereglerne kan falde anderledes ud end en vurdering i henhold til ICAO’s principper.

Direktivet om lufthavnsafgifter fastslår, at størrelsen af lufthavnsafgifterne fastsættes ud fra en række grundlæggende principper, som i vidt omfang er baseret på anbefalingerne fra ICAO.

Direktivet fastlægger fælles principper for opkrævning af lufthavnsafgifter og sigter i den forbindelse mod at:

• skabe større åbenhed om, hvordan lufthavnsafgifterne beregnes,
• sikre, at lufthavne ikke i deres fastsættelse af lufthavnsafgifter´forskelsbehandler luftfartsselskaberne (medmindre det er berettiget af veldefinerede forvaltningspolitiske overvejelser),
• sørge for regelmæssigt samråd mellem lufthavne og luftfartsselskaber, hvor brugerne forelægges oplysninger om, hvilke elementer der tjener som grundlag for fastsættelsen af systemet eller niveauet for samtlige lufthavnsafgifter, der opkræves, og 
• i hver medlemsstat oprette en uafhængig tilsynsmyndighed, der har til opgave at løse tvister mellem lufthavne og luftfartsselskaber om størrelsen af lufthavnsafgifterne og føre tilsyn med, at de foranstaltninger, medlemsstaterne træffer til overholdelse af direktivet, anvendes korrekt.

På dansk niveau indeholder luftfartslovens § 71 den overordnede lovmæssige ramme for regulering af taksterne i lufthavne. Med denne bestemmelse kan Transportministeren fastsætte regler for betaling for start og landing, herunder indog udflyvning, luftfartøjers ophold, passagerflow gennem lufthavnen, security og i et vist omfang ground handling. Hjemlen i luftfartslovens § 71 er alene udnyttet for så vidt angår adgangen til at fastsætte bestemmelser om betaling for lufthavnsydelser i Københavns Lufthavne A/S, men ikke i de øvrige lufthavne. Dette uddybes nærmere i afsnit 2.4.

Luftfartslovens § 71 regulerer således spørgsmålet om, hvordan og efter hvilke principper lufthavnstaksterne skal fastsættes, mens lovens § 72 i overensstemmelse med Chicago-konventionens artikel 15, fastslår, at taksterne, når de er fastsat, skal gælde for både danske og udenlandske selskaber, der benytter en lufthavn på samme vilkår.

Direktivet om lufthavnsafgifter er implementeret i BL 9-15 om betaling for anvendelse af lufthavne. Reguleringsmodellen i BL 9-15 har til formål at skabe en incitamentsstruktur, der sikrer at der investeres i lufthavnsinfrastrukturen således, at kapaciteten i lufthavnen til enhver tid opfylder Danmarks behov for nationale og internationale trafikforbindelser. Lufthavnen skal jævnfør formålet med BL 9-15 opfylde samfundets behov, være en betydelig hub i Nordeuropa og have et højt serviceniveau, et konkurrencedygtigt takstniveau, ligesom lufthavnens afkast på luftfartsmæssige anlæg og ydelser ikke må overstige et rimeligt afkast.

Det er kun lufthavne med mere end 5 mio. passagerbevægelser der er omfattet af reguleringsmodellen for fastsættelse af lufthavnstakster. Reguleringsmodellen beskrives nærmere i kapitel 3. Som det fremgår af nedenstående figur 2 er det kun Københavns Lufthavne A/S, som har mere end 5 mio. passagerer og derved den eneste lufthavn der er omfattet af reguleringsmodellen.

Figur 2. Passagerbevægelser på udvalgte større danske lufthave 2015

Kilde: Trafikstyrelsen.

Alle øvrige lufthavne i Danmark er ikke omfattet af reguleringsmodellen, men skal på samme vis som Københavns Lufthavn offentliggøre lufthavnstaksterne i et takstregulativ, som skal være umiddelbart tilgængeligt for lufthavnsbrugerne, og fremsende dette til Trafikstyrelsen samtidig med offentliggørelsen heraf, se bilag 1.

Lufthavnstaksterne skal godkendes af Trafikstyrelsen. Det er en forudsætning for godkendelse, at taksterne er omkostningsrelaterede, ikke-diskriminerende og gennemskuelige. Trafikstyrelsen kan med rådgivere deltage som observatør i forhandlingerne.

Det er alene de luftfartsmæssige (aeronautiske) takster, der er regulerede, og disse takster er reguleret efter en model der lægger op til, at lufthavnen og luftfartsselskaberne forhandler sig til rette om det samlede takstniveau, taksternes sammensætning, samt hvilke serviceniveauer og investeringer lufthavnen skal foretage som en del af aftalen.

Konkret sikrer regulator Trafikstyrelsen rammerne for fall-back modellen ved at:

• Sikre en opgørelse af CPH’s samlede aktiver opdelt på hhv. regulerede aeronautiske aktiver (den såkaldte regulerede aktivbase, RAB) og ikkeaeronautiske aktiver (uregulerede)
• Fastsætte et maksimalt tilladt afkast på de aeronautiske aktiver (en såkaldt kapitalomkostning, Weighted Average Cost of Capital (WACC)) samt en kapitalomkostning for de ikke-aeronautiske aktiver (med henblik på at kunne fastlægge krydssubsidiering)
• Fastsætte et omfang af krydssubsidiering i fallback løsningen på mellem 10- 50% af merafkastet fra de ikke-aeronautiske aktiviteter. Dette angiver nedre og øvre grænse for det aeronautiske merafkast, altså hvor meget det aeronautiske indtægtsniveau kan kræves at være under de allokerede aeronautiske omkostninger i fall-back.

Desuden udfører Trafikstyrelsen et kapacitetstilsyn af både specifikke områder og hovedprocesser, hvor kapacitet og fremadrettede behov på centrale områder som check-in, security, bagage, terminaler, fingre, standpladser, baneanlæg og manøvrepladser afstemmes.

For at sikre en sammenhæng mellem takstniveau og serviceniveau skal lufthavnen og lufthavnsbrugerne, uanset om der kan opnås enighed ved forhandling, indgå en særlig aftale om serviceniveauer på udvalgte områder af betydning for passagerernes og luftfartøjernes flow gennem lufthavnen. Aftalen skal indeholde en kvantificering af målepunkter (KPI’er) for hvert af de udvalgte områder og principper for indregning i taksterne.

Hvis parterne ikke kan blive enige, fastsætter Trafikstyrelsen målepunkter og principper for indregning i taksterne.

På denne baggrund kan følgende aftales mellem parter:

• Endeligt takstniveau og sammensætningen af de enkelte takster
• Serviceniveauer (SLA) for f.eks. bagage, security mv.
• Årligt investeringsomfang for den aeronautiske del

Der er ingen ex-post reguleringskrav2 om størrelsen på den faktiske krydssubsidiering, hverken i kroner eller i procent, og krydssubsidieringsprocenten på 10-50% er alene relevant i fall-back og som grundlag for forhandlingsprocessen.

Det fremgår af Københavns Lufthavns takstregulativ, at lufthavnen kan dispensere fra takstregulativet i tilfælde, hvor det ikke er af principiel eller større økonomisk betydning, eller hvor lufthavnen finder en midlertidig afgiftsnedsættelse begrundet i forretningsmæssige hensyn. Lufthavnen skal offentliggøre principper for opstartsrabatter på selskabets hjemmeside, ligesom lufthavnen skal give meddelelse til Trafikstyrelsen ved ændring af disse principper.

Lufthavnen har den 1. januar og 1. juli 2015 fremsendt en liste over gældende rabataftaler i Københavns Lufthavn, som fremgår af tabel 2.

Tabel 2: Oversigt over rabataftaler fordelt på ruter i Københavns Lufthavn i 2015

Kilde: Trafikstyrelsen

Go-faciliteten er tilgængelig for alle luftfartsselskaber der kan leve op til en række objektive krav, herunder maksimal turnaround tid og online check in. Til gengæld er passagertaksten for benyttelse af Go lavere end den resterende del af lufthavnes terminalinfrastruktur. Go er en integreret del af den eksisterende terminalstruktur og er placeret i forlængelse heraf med direkte adgang til 6 gates, og har kapacitet til 6 mio. årlige passagerer. Go blev etableret for at tilbyde faciliteter der kunne håndtere passagerer, fly og bagage mere effektivt.

Tabel 3. Operatører fra Go-faciliteten i 2015

Kilde: Trafikstyrelsen

Som nævnt er taksten der opkræves, lavere end den resterende del af lufthavnens terminalinfrastruktur. Passagertaksten der opkræves er i størrelsesordenen ¼ lavere end afgiften for lokalt afgående passagerer. For at benytte sig af Go-faciliteten, og dermed have ret til den lavere takst, skal brugerne bl.a. leve op til kravene i tabel 4.

Tabel 4. Oversigt over betingelser for at operere fra Go-faciliteten

Kilde: Trafikstyrelsen

Trafikstyrelsen har månedligt i 2015 modtaget Terms of Use Performance rapport for Go-faciliteten i Københavns Lufthavn, der viser hvorvidt brugerne der opererer fra Go-faciliteterne har levet op til kravet om disse betingelser.

Københavns Lufthavn A/S blev i 2014 enige med luftfartsselskabernes om, at der kun skal være én takst for benyttelse af Terminalerne 1-3. Tidligere var der to forskellige takster for hhv. luftfartsselskabers indenrigsoperationer fra Terminal 1 og luftfartsselskabernes udenrigsoperationer fra Terminal 2 og 3.
Takstaftalen indebar bl.a., at taksterne for indenrigsoperationerne steg for passagerafgiften, handlingsafgift og transfer. Stigningen skete gradvist pr. 1. april 2015 og 1. april 2016.

Tabel 5. Oversigt over takster i Terminal 1

Baggrunden for denne ændring var bl.a., at Københavns Lufthavne A/S som et led i sine udbygningsplaner gennemførte en sammenlægning af indenrigs- og udenrigsaktiviteterne med fælles indgang for alle lokalt afgående passagerer via terminal 2 og/eller terminal 3 pr. 1. april 2015. På samme måde har særligt SAS og Norwegian haft ønske om en sådan sammenlægning for at samle deres operationer et sted i stedet for at have operationer flere steder.

I Tabel 2 nedenfor sammenlignes taksterne for Danmarks tre største lufthavne. Tabellen viser startafgifter og passagertakster mens øvrige takster ikke vises, da afgrænsningen og definitionen af disse takster varierer en del mellem lufthavnene og derfor er vanskelige af sammenstille i en tabel. Dette gælder fx opholdsafgifter for parkering af fly, hvor vægt og tidsgrænser varierer meget.

Tabel 2 Sammenligning af lufthavnsafgifter

*) Hvis passageren ikke forlader flyet.

I Tabel 3 nedenfor er de samlede takster opgjort for forskellige passagertyper.

Tabel 3 Sammenligning af takster for forskellige passagertyper.

Det ses i tabellen, at taksterne i CPH er højere end i Billund og Allborg. Det fremgår også, at der er forskelle i takststrukturen mellem lokalt afgående passagerer og transfer- og transitpassagerer.

Trafikstyrelsen skal i henhold til BL 9-15 undersøge om Københavns Lufthavn ikke formår eller har undladt at overholde en forpligtelse i BL 9-15. Trafikstyrelsen foretager en sådan vurdering løbende, og ved modtagelse af klager fra en lufthavnsbruger eller fra en anden lufthavn.

Trafikstyrelsen modtog den 25. august 2015 en klage fra luftfartsselskabet Ryanair vedrørende Københavns Lufthavns administration af lufthavnens retningslinjer for ruterabat.

Klagen fra Ryanair vedrører i det væsentligste reglerne i direktivet. Da Trafik- og Byggestyrelsen i henhold til artikel 11 i direktiv 2009/12/EF er udpeget som uafhængig tilsynsmyndighed, tilkommer det styrelsen at tage stilling til Ryanairs klagepunkter og træffe afgørelse på baggrund heraf.

Det første klagepunkter i klagen fra Ryanair vedrører Københavns Lufthavns forpligtelse - i forbindelse med samråd - til at offentliggøre oplysninger om, hvilke elementer der tjener som grundlag for fastsættelse af takstsystemet eller niveauet for samtlige lufthavnstakster, der opkræves, herunder den metode, der anvendes til at fastsætte lufthavnstaksterne, jf. pkt. 7.1 samt 7.2.b i BL 9-15.

Det andet klagepunkt i klagen fra Ryanair vedrører dels at lufthavnstakster ikke må medføre forskelsbehandling af lufthavnsbrugere, i overensstemmelse med EU-lovgivningen, jf. pkt. 4.1.1 i BL 9-15, dels at lufthavnstaksterne kan gradueres i almenhedens og samfundets interesse, herunder af miljøhensyn. Det fremgår endvidere, at lufthavnstaksterne ikke må medføre forskelsbehandling af lufthavnsbrugerne i overensstemmelse med EU-lovgivningen, og at kriterierne for en sådan graduering skal være relevante, objektive og gennemskuelige, jf. pkt. 5.1.2 i BL 9-15.

I modsætning til de to første klagepunkter vedrører Ryanairs tredje klagepunkt om muligheden for at afgiftsfritage bestemte flyvninger Københavns Lufthavns egne regler for fastsættelse af opstartsrabatter, herunder takstregulativet samt retningslinjerne.

Trafikstyrelsen har truffet afgørelse i sagen i 2016, som vil blive uddybet i Trafikstyrelsens rapport for 2016.

Trafikstyrelsen har i 2015 ført tilsyn med, at lufthavnene har offentliggjort takstbladene og at det dermed er tilgængeligt for brugerne.

Det fremgår af Københavns Lufthavns takstregulativ, at lufthavnen kan dispensere fra takstregulativet i tilfælde, hvor det ikke er af principiel eller større økonomisk betydning, eller hvor lufthavnen finder en midlertidig afgiftsnedsættelse begrundet i forretningsmæssige hensyn. Lufthavnen skal offentliggøre principper for opstartsrabatter på selskabets hjemmeside, ligesom lufthavnen skal forelægge eventuelle ændringer af disse principper for Trafikstyrelsen.

Lufthavnen har den 1. januar 2016, 1. juli 2016 og 1. januar 2017 fremsendt en liste over gældende rabataftaler i Københavns Lufthavn. Disse fremgår af Tabel 5. Tabellen viser de ruter, hvor der blev ydet rabat, samt hvilken afgift der blev ydet rabat på (startafgift eller passagerafgift).

Det selskab som fik rabat på flest ruter var Ryanair, hvor der blev ydet rabat på ni ruter. Norwegian fik rabat på syv ruter, mens SAS fik rabat på fem ruter.

Der blev i 2016 ydet rabat på startafgifter på ca. 10 pct. af afgangene i Københavns Lufthavn, og der blev ydet rabat på passagerafgiften på ca. 9 pct. af de afgående passagerer. Af den ydede rabat på startafgiften blev ca. 20 pct. ydet på afgange til Luton (målt i antal afgange). Afgange til Luton stod endvidere for ca. 30 pct. af de passagerer, hvor der blev ydet rabat på passagerafgiften.

Tabel 5 Oversigt over rabataftaler fordelt på ruter i Københavns Lufthavn i 2016

Kilde: Trafikstyrelsen

Rabat til allerede betjente byområder

En stor del af de opstartsrabatter, der ydes, går til nye ruter, som betjener byområder, hvor der allerede er en rute til København. Baggrunden, for at disse nye ruter kan opnå opstartsrabat skal findes i lufthavnens retningslinjer, som definerer en rute som en ny rute, hvis den går til en lufthavn med en anden airport code end de lufthavnsområder, hvortil der allerede er etableret ruter. Easyjet og Ryanair har på den baggrund opnået opstartsrabat på London Luton uanset at London-området i forvejen var betjent af ruter til London Heathrow, London Gatwick og London Stansted. Et andet eksempel på dette er, at der i 2015 blev oprettet en femårig rabataftale til en ny rute til Milanos Bergamo lufthavn, samtidig med at Milano området var betjent med ruter til Milano Malpensa lufthavnen og Milano Linate lufthavnen. Både Milano Malpensa og Milano Linate ligger under 100 km fra Milano Bergamo.

Tabellen nedenfor viser de lufthavne, som har ruter med rabataftaler, men hvor en anden lufthavn i nærområdet (indenfor 100 km) allerede havde en rute til Københavns lufthavn. Afgrænsningen på 100 km er anvendt, da EU-Kommissionen anvender en afstand på 100 km eller 60 minutters rejse, som en afgrænsning for en lufthavns markedsmæssige opland3. Et alternativ til definitionen af opland er at anvende IATA city designator, hvor lufthavne omkring samme by samles under samme kode. For eksempel er London (LON) en gruppe bestående af Heathrow (LHR), Gatwick (LGW), London City (LCY), Stansted (STN), Luton (LTN) og Southend (SEN). IATA city designator giver dog ikke altid et komplet billede, da fx Köln og Düsseldorf ikke er dækket af samme IATA city designator kode, uanset at der er under 100 km og under 60 minutters transportafstand mellem de to lufthavne.

Tabel 6: Rabataftaler til lufthavne, hvor der allerede er en rute i nærområdet.

Tabellen nedenfor viser, hvor mange rabatter der blev ydet til passagerer og afgange på ruter til lufthavne, som allerede er betjent.

Tabel 7: Andel af rabataftaler der går til destinationer, som allerede er betjent.

Cirka 53 pct. af de passagerer, som fik rabat, rejste på en rute, som allerede var betjent af en nærliggende lufthavn. Cirka 38% af afgange, hvor der blev ydet rabat, var på en rute, som allerede var betjent af en nærliggende lufthavn.

Go-faciliteten er tilgængelig for alle luftfartsselskaber, der kan leve op til en række objektive krav, herunder maksimal turnaround tid og online check in. Til gengæld er passagertaksten for benyttelse af Go lavere end den resterende del af lufthavnens terminalinfrastruktur. Go er en integreret del af den eksisterende terminalstruktur og er placeret i forlængelse heraf med direkte adgang til 6 gates, og har kapacitet til 6 mio. årlige passagerer. Go blev etableret for at tilbyde faciliteter målrettet lavprisselskaberne, herunder muligheden for en hurtigere turn-around tid.

Tabel 8: Operatører fra Go-faciliteten i 2016

Kilde: Trafikstyrelsen

Som nævnt er taksten, der opkræves i GO-faciliteten, lavere end den resterende del af lufthavnens terminalinfrastruktur. Passagertaksten, der opkræves, er i størrelsesordenen ¼ lavere end afgiften for lokalt afgående passagerer. For at benytte sig af Go-faciliteten, og dermed have ret til den lavere takst, skal brugerne bl.a. leve op til kravene i Tabel 9.

Tabel 9: Oversigt over betingelser for at operere fra Go-faciliteten

Kilde: Trafikstyrelsen

Trafikstyrelsen har månedligt i 2016 modtaget Terms of Use Performance rapport for Go-faciliteten i Københavns Lufthavn, der viser, hvorvidt brugerne der opererer fra Go-faciliteterne har levet op til kravet om disse betingelser. Hvis brugerne ikke har levet op til betingelserne, har CPH angivet forklaringer og afhjælpningstiltag.

Takststrukturen samt anvendelsen af opstartsrabatter betyder, at størrelsen af de afgifter, som opkræves kan variere betydeligt. Nedenfor i Tabel 10 beregnes de samlede afgifter for en flyafgang med et Boeing 737-800 fly med 186 sæder i fire forskellige scenarier. Beregningen foretages for et ruteselskab med 20 pct. transferpassagerer, og for et lavprisselskab uden transferpassagerer. Det antages, at lavprisselskabet har en belægningsgrad på 93 pct. og at ruteselskabet har en belægningsgrad på 76 pct. svarende til de gennemsnitlige belægningsgrader for hhv. Ryanair og SAS, jf. selskabernes årsrapporter. Endvidere er taksten beregnet for et lavprisselskab, der benytter GO-faciliteten og for et lavprisselskab, som får opstartsrabat på 100 pct. af startafgiften og 80 pct. af passagerafgiften. Det svarer til den typiske rabat, der ydes det første år en rute oprettes.

Tabel 10 Eksempler på afgifter for konkrete flyafgange

*) Følgende afgifter indgår ikke: Emissionsafgift, opholdsafgift, PRM-afgift og ACD slotafgift.

De beregnede scenarier viser, at med de anvendte forudsætninger er den gennemsnitlige takst per passager lidt lavere for ruteselskabet end for et lavprisselskab, som ikke anvender GO-faciliteten. Ved at anvende GO-faciliteten bliver den gennemsnitlige afgift ca. 24 kr. lavere pr. passager for et lavprisselskab. Det ses endvidere, at der med fuld opstartsrabat opnås en afgift, som er ca. 100 kr. lavere pr. passagerer end på afgangen med ruteselskabet.